摘要：新《消防法》自2009年5月1日實施以來，對推動消防工作和改進消防執法起到了巨大作用，針對《消防法》行政處罰實施主體、行政處罰相對人在法理上的不夠明確等情況，本文對新《消防法》在行政處罰中存在的法理缺陷提出了改進機制以及新的消防行政理念。
關鍵詞：消防法 行政處罰 法理 缺陷
消防行政處罰是公安消防部門的一項重要工作。消防行政處罰實施水平的高低不僅直接影響到消防法律法規的貫徹落實，更重要的是影響到全社會整體消防安全的狀況。我國消防法律已日臻完善，消防行政處罰的合理化狀況有了很大的改善，依法辦事的法律意識有了明顯的增強，消防行政處罰執法水平有了很大的提高。但由于消防行政處罰執法范圍廣，涉及面大，執法活動難度較大。 1行政處罰概述
行政處罰是指特定的行政主體依法對違反行政管理秩序而尚未構成犯罪的行政相對人（即公民、法人或其他組織）所給予的行政制裁①。一般認為，行政處罰的法律特征具有如下幾個方面：
1.1行政處罰由特定的行政主體作出
這就是說，行政處罰是由行政主體作出的一種行為，而不是行政相對人的行為。行政處罰權只歸屬于行政主體一方，任何行政相對人都不擁有行政處罰權。但也不是任何行政主體均有行政處罰權，只有經法律法規明文規定擁有行政處罰權的行政主體才能在其權限范圍內實施行政處罰。
1.1.1行政處罰是行政主體針對行政相對人做出的
行政處罰是行政主體針對違反行政管理秩序的相對人的一種處罰，而不是行政主體對行政主體，或行政主體對行政人的一種處罰。從這種意義上說，行政處罰是違反行政管理秩序的相對人的一種法律責任，而不是行政主體的法律責任。
1.1.2行政處罰是對違反行政管理秩序而尚未構成犯罪行為的制裁
這是說：首先，行政處罰是行政主體對違反行政管理秩序行為的制裁，而不是對違反其他法律秩序行為的制裁，這使做為行政制裁的行政處罰與民事制裁相區別；其次，行政處罰所制裁的違反行政管理秩序的行為必須是尚未構成犯罪的行為，如果違反行政管理秩序的行為已經上升為犯罪，那就不再是行政處罰而是刑事制裁的問題了。
行政處罰具有一定的懲罰性，這一特點使其同行政強制措施相區別：行政處罰的實施具有懲戒的目的，而行政強制措施的實施目的則帶有義務性質。
學術界認為，行政主體在實施行政處罰的過程中應當遵循如下原則：
1.2行政處罰法定原則
在我國的行政處罰法第3條中規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”應當說，這是對行政處罰法定原則最為直接的法律明文規定。依據這一規定，行政處罰的實施主體及其職權是法定的，以及必須由法律、法規和規章規定；行政處罰的種類是法定的必須由法律和法規規定；行政處罰的依據是法定的。
處罰法定原則是行政合法原則在行政處罰領域中的具體體現，是現代法治社會建設的必然要求。行政法定原則要求行政主體在實施行政行為時，應當嚴格遵照相關的法律法規規定，必須有法定的職權。這一原則反映在行政處罰領域之中便是處罰法定原則，即要求行政主體在對行政相對人實施行政處罰時，應當嚴格依照法律的相關規定，同時遵守法定程序，以切實保障行政相對人的合法利益。
1.2.1處罰公正、公開原則
行政處罰法第4條規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。對違法行為給予行政處罰的規定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的一句?！?/SPAN>
由此可見，公正原則包括兩個層面的內容：首先，實施行政處罰必須以事實為依據，堅持實事求是；其次，在實施行政處罰時，應當做到“過罰相當”，即決定行政處罰必須與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。第二，公正原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。“公正”作為行政執法的******理念，既包括實體的公正，也包括程序的公正，是依法行政在行政處罰領域的重要體現。
公開原則則意味著行政處罰的一句及處罰的有關內容必須公開。
1.2.2相對人救濟權利保障原則
我國行政處罰法第6條規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權；對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者訴訟。公民、法人或者其他組織因行政機關違法給予行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求。”這一規定賦予了被處罰人對行政主體實施的行政處罰，擁有獲得救濟的權利，包括陳述權、申辯權、申請行政復議權、提起行政訴訟權和獲得行政賠償權等。
1.2.3法律責任不能替代原則
即公民、法人或其他組織因違法受到行政處罰，其違法行為對他人造成損害的，還應當依法承擔民事責任。違法行為構成犯罪的，應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替民事責任和刑事處罰。
2《消防法》行政處罰機制概述
有關公安機關消防機構的行政處罰權限主要規定于《中華人民共和國消防法》之中。 上一版的《消防法》是于1998年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過，自1998年9月1日起實施的。該法第二條規定：“”第四十三條規定：“機關、團體、企業、事業單位違反本法的規定，未履行消防安全職責的，責令限期改正；逾期不改正的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分或者處警告?！?；“營業性場所有下列行為之一的，責令限期改正；逾期不改正的，責令停產停業，可以并處罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處罰款：
2.1對火災隱患不及時消除。
2.1.1不按照國家有關規定，配置消防設施和器。
2.1.2不能保障疏散通道、安全出口暢通的。
在設有車間或者倉庫的建筑物內設置員工集體宿舍的，依照第二款的規定處罰?！边@一規定對公安機關消防機構的行政處罰作出了初步規定。
新的《中華人民共和國消防法》已由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議于2008年10月28日修訂通過，于2009年5月1日起施行。新《消防法》將行政處罰具體內容規定在第六章法律責任之中，如該法在第五十八條中規定：違反本法規定，有下列行為之一的，責令停止施工、停止使用或者停產停業，并處三萬元以上三十萬元以下罰款：
2.2依法應當經公安機關消防機構進行消防設計審核的建設工程，未經依法審核或者審核不合格，擅自施工。
2.2.1消防設計經公安機關消防機構依法抽查不合格，不停止施工的。
2.2.2依法應當進行消防驗收的建設工程，未經消防驗收或者消防驗收不合格，擅自投入使用的。
2.2.3建設工程投入使用后經公安機關消防機構依法抽查不合格，不停止使用的。2.2.4公眾聚集場所未經消防安全檢查或者經檢查不符合消防安全要求，擅自投入使用、營業的。
建設單位未依照本法規定將消防設計文件報公安機關消防機構備案，或者在竣工后未依照本法規定報公安機關消防機構備案的，責令限期改正，處五千元以下罰款。”
對于行政處罰實施主體問題，新《消防法》在第七十條當中規定：“本法規定的行政處罰，除本法另有規定的外，由公安機關消防機構決定；其中拘留處罰由縣級以上公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定決定?！庇纱吮砻?，消防法所確認的行政處罰實施主體主要是公安機關消防機構，對于有關限制人身權利的處罰則由縣級以上公安機關依照相關法律法規實施。此外，新《消防法》第70條第五款規定：“責令停產停業，對經濟和社會生活影響較大的，由公安機關消防機構提出意見，并由公安機關報請本級人民政府依法決定。本級人民政府組織公安機關等部門實施?！?/SPAN>
新《消防法》的上述規定以明確了人民政府，縣級以上公安機關以及公安消防機關相互之間的職權劃分標準，即分別是對經濟和社會生活影響較大的責令停產停業處罰，拘留處罰以及其他行政處罰。
3《消防法》行政處罰機制所存在的缺陷
雖然2008年剛剛修訂的《消防法》對于消防領域的行政處罰做出了較為明確的規定，在一些方面的規定依然并不完善，主要體現在以下另個方面：
3.1行政處罰實施主體職權界限上的爭議
對于《消防法》領域的行政處罰主體，學術界一直有較大爭議。這一爭議主要集中在原先《消防法》第51條，也就是新《消防法》第70條第五款的規定：“責令停產停業，對經濟和社會生活影響較大的，由公安機關消防機構提出意見，并由公安機關報請本級人民政府依法決定。本級人民政府組織公安機關等部門實施?！?/SPAN>
既然《消防法》所確定的行政處罰主體包括公安消防機關、公安機關以及當地人民政府,那么三者的權力范圍如何界定？三者的關系如何劃分？權力主體的職責界定關系著處罰程序的執行和法律責任的承擔，從這個角度來說，這是法律首先應予以明確的問題。但是，《消防法》的規定明顯過于籠統。
對此，學術界存在較大爭議。有學者主張，《消防法》領域的行政處罰主體包括公安消防機構，公安機關以及人民政府；而有的學者認為上述觀點過于寬泛，應當予以必要的限制，他們認為實施主體包括公安消防機構及公安機關，而并不包括人民政府。這一爭論牽涉到相關主體的權限問題，也即新《消防法》第70條的規定過于模糊而不具體，以至于在學理與實踐中遇到較大分歧。
例如2010年8月5日，新昌縣消防大隊處理的浙江恒通機械有限公司未進行消防設計備案處罰一案，該公司為新昌******的機械零件生產公司，與新昌其他的一些機械加工單位都有著密切的合作關系，大隊在處理浙江恒通機械有限公司未進行消防設計備案時，就遇到了如果對該公司進行責令停產停業，那就會對新昌的經濟和社會生活產生較大的影響，但是該單位的處罰是由消防大隊進行處理，而如果要進行責令停產停業必須要由公安機關消防機構提出意見，并由公安機關報請本級人民政府依法決定，本級人民政府組織公安機關等部門實施。
如前所述，行政法定原則貫穿于行政法運行始終，它要求行政主體在行使行政職權時，必須要有法定授權。具體到行政處罰領域，行政處罰的實施主體在做出行政處罰決定時，必須由相關的法律、行政法規和規章對主體及權限做出具體規定，以防止行政主體對行政權的濫用。而我國《消防法》對于消防領域行政處罰權限的規定過于模糊，不僅導致學術界對這一問題的爭議較大，而且使得消防行政處罰在具體運行中出現了很多問題。由此可見，這一規定弊端較多。
3.2行政處罰的相對人不明確
新《消防法》的第70條規定：“責令停產停業，對經濟和社會生活影響較大的，由公安機關消防機構提出意見，并由公安機關報請本級人民政府依法決定。本級人民政府組織公安機關等部門實施?！睂τ诤螢椤皩洕蜕鐣钣绊戄^大”的情形，法律當中并沒有明確規定。
重大的責令停產停業決定需“由公安消防機構報請當地人民政府依法決定”，那么何謂“重大的責令停產停業”呢？換句話說,重大停產停業的處罰對象如何界定呢?對此，《消防法》規定太過原則—凡是“對經濟和社會生活影響較大的”責令停產停業，都應當作出重大的責令停產停業決定。但問題在于，這個“影響較大”的程度如何把握？
例如2012年1月18日新昌縣消防大隊處理的新昌縣城關佛城大酒店未經消防安全檢查擅自投入使用、營業一案，該大酒店位于新昌縣大佛寺風景區內，是唯一的一家酒店，如果關閉對新昌的經濟影響較小，但會對前來的游客產生較大的影響，因此 “責令停產停業，對經濟和社會生活影響較大的，由公安機關消防機構提出意見，并由公安機關報請本級人民政府依法決定。本級人民政府組織公安機關等部門實施”中的，這個“影響較大”的程度如何把握法律中沒有明確規定。
舊《消防法》的相關規定也有這樣的問題，而《消防法》的修訂未能對這個問題進行解決。這樣的規定“會使得決定主體的自由裁量權過大，實踐中會助長‘人情決斷’這樣的暗箱操作?！睆姆ɡ砩隙裕@一規定也出現了規定不明的缺陷，違背了行政處罰法定原則的要求。“對經濟和社會生活影響較大”之語本身就具有模糊性和不確定性。新《消防法》在行政相對人規定上的不明確性，無疑給相關部門行使行政處罰權增加了不小難度，在事實上加大了行政機關自由裁量權過度膨脹的可能性，對于消防法治的發展極為不利。
因此在今后應當對此做出明確的規定，以對消防領域行政處罰對象做出必要的限制，防止行政主體在實施行政處罰濫用自由裁量權。正如有的學者指出的那樣：“無固定內容的標準和一般性條款勢必導致行政自由裁量向‘目的性或政策導向’轉變。自由裁量權的“自由”是指，執法部門可以針對具體情況做出具體處罰，避免在遇到問題時搞機械化的“一刀切”，損害受罰者的權利。不過，如果“自由”由執法部門完全掌握，把本該酌情處理的“裁量權”，變成方便一己私利而為的“自由權”，則自由裁量權也就失去了意義。
由此可見，如上討論的問題可歸結為如下兩點：第一，公安機關消防機構是否有權對違反《消防法》的行為行使行政處罰權—即法律究竟將行政處罰權賦予了哪個主體？第二，《消防法》規定，“停產停業對經濟和社會生活影響較大的，當地公安消防部門，要報當地人民政府批準”，也就是說所謂“影響較大”的消防行政處罰的決定主體是特殊的，而這種特殊性往往導致實踐結果的巨大差異，由此提出的問題便是—如何界定“影響較大”？因此，如下對完善機制的討論將從這兩個方面進行。
4機制的完善
對于我國消防行政處罰機制所存在的問題，筆者認為可以從以下角度對其進行改進：
4.1進一步明確各行政處罰實施主體的權限
行政權力的法制屬性表明，行政權力來源于法律的授予，行政機關沒有自己固有的權力，這種被授予的權力受到法律的制約。因此，法律法規應當對行政機關實施行政處罰的權限做出明確的規定。而如前文所述，我國的《消防法》在對行政主體的處罰權限規定得十分不明確，極有可能導致行政處罰權的濫用，不利于消防法制的建設。筆者認為，在今后的修改過程中，應當對公安消防機構，公安機關以及人民政府所各自擁有的處罰權限進行明確劃分，以有利于行政處罰權的正確實施。
筆者認為，在今后對《消防法》的修改過程中，應該采取明確的“三元論”模式—公安消防機構、公安機關和當地人民政府在法律授權的范圍內都有權決定對違反《消防法》的行為進行處罰。由此，筆者認為具體的權力分配模式應該按如下模式構建：原則上，對于一般違反消防法的行為，應該賦予公安消防機構以行政處罰決定權；對于違反消防法需要給予拘留處罰的行為，由公安機關直接以自己的名義作出處罰；對違反消防法需要給予責令停產停業處罰，且停產停業有可能對當地經濟和社會生活造成較大影響的行為，由當地縣級以上人民政府行使行政處罰決定權。很明顯，由作為公安機關職能機構的公安消防機關實施具體的消防監管工作，是一種最為有效和經濟的立法選擇，而授權公安機關對違反消防法的行為作出拘留決定，則體現了法律慎用限制人身自由行政處罰措施的立法意圖。
既然法律已經明確，重大的責令停產停業處罰決定由公安消防機構來執行，那么不妨進一步明確將那些針對違反消防法行為的一般行政處罰決定的執行權也賦予公安消防機構—即除了那些具有人身限制性的行政處罰執行權由公安機關行使外，其他的執行權都應專屬于公安消防機構。這樣不僅可以從制度上避免公安消防機構陷于“只決不執”的尷尬局面，而且更有利于熟悉情況的消防機構抓緊時機將火險隱患“扼殺在搖籃之中”。
4.2進一步明確行政處罰的相對人范圍
在我國新《消防法》第70條對于“對經濟和社會生活影響較大”的程度并沒有明確的規定，而這一點對于處罰權行使以及行政主體的確定有著重要意義。因此，《消防法》的這一缺陷使得消防行政處罰的現實操作性大大降低。對此，筆者認為，對行政處罰相對人范圍的明確，關鍵在于應當對“影響程度”進行明確的界定，這也是行政法治化的要求。
針對違反消防法的行為，有權責令其停產停業的行政主體包括當地人民政府,而政府行使該項權力的前提是這種責令停產停業的行政處罰對“當地經濟和社會生活影響較大”，即所謂“重大的責令停產停業”。但法律并沒有確定一個具有可操作性的標準來明確“重大”，正因為法律規定的模糊性使得實踐中出現了緊急險情得不到公安消防機構及時處理的情況。比如，“2?15”吉林特大火災的調查表明，正是因為中百商廈屬于當地大型企業，經營規模大、職工多,有關部門就認為一旦責令其停產停業，將會造成部分從業人員的下崗或失業,從而產生一些社會不安定因素。據此，當地公安消防機構便將中百商廈的停產停業作為“對當地經濟和社會生活有較大影響”的情況上報當地政府決定。一來耽誤了防患時機，二來由于政府權衡角度的問題致使“責令停產停業”成為一席空話。筆者認為，《消防法》在行政處罰相關規定方面的修改應該考慮如何使“對經濟和社會生活影響較大”這樣的標準更具可操作性。筆者認為，需報請當地人民政府決定的“重大責令停產停業”行政處罰的構成要件應該包括兩方面：第一，所謂“影響”的性質。該處罰的作出將對當地經濟和社會生活產生影響。應該明確這種影響僅僅是指經濟和社會生活方面的影響,不包括政治或文化方面的影響。第二，所謂“影響”的程度。這種影響應該是重大到足以妨礙相對區域內的正常社會運行，并且會造成處罰對象之外的利益主體的損失。比如責令供電企業停產停業，除了該企業的經營會受到影響外，還會造成用電單位或個人的重大損失，影響整個轄區內社會秩序的正常運行，因此可以認定是“重大”的，需報請人民政府決定。
目前有些地方的消防立法已在這方面進行了有益的探索，廣東省、安徽省、四川省的消防條例或實施辦法都對此作了列舉性的規定。
5消防行政理念的轉變
歸結起來，《消防法》在行政處罰規定方面的缺陷就在于其法律規定的模糊性。筆者認為，法律標準的模糊化使法治的自由價值受到了損害，使其處于一種不確定的法律狀態中。行政的廣泛范圍、復雜多變的管理對象以及行政效率價值，不允許行政官員像司法官員那樣從法律解釋學的要求上來推敲這些模棱兩可的詞匯。法律標準模糊化導致自由裁量向“目的性”轉變，這無疑會導致行政權力過大，自由裁量失控。如何消除這種“模糊化”，使消防行政處罰處于一種確定的狀態中，正是本文的意旨所在。如何使行政權力得以適應現代社會行政效能化的需要，筆者認為，行政理念上的轉變不亞于對法律進行修改。在現代行政理念中，廉潔與******是行政管理追求的******目標。但是，頻繁發生的重大安全事故讓我們不得不反思：除了廉潔和******，在這個提倡以人為本的時代，我們的政府是不是應該將安全視為現代行政理念乃至******目標的重要組成部分？試想一下，如果一個政府里面，對官員的要求不是簡單地向財政預算******化負責，不是簡單地向一個城市的市容市貌建設負責，而最重要的是為公共安全負責，那么，一般的政府部門都會做出自己的選擇：對高危單位的消防常規檢查會更深入細致；對消防設施的投入會更到位；對消防隱患的消除會投入更大的人力與物力。
